Especialistas em tributação avaliam que a divisão do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) entre estados e municípios, prevista na Reforma Tributária, pode causar disputas bilionárias entre entes federativos. Esse tributo substituirá gradualmente o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), de competência estadual, e o Imposto sobre Serviços (ISS), de âmbito municipal.
No modelo vigente, a arrecadação do ICMS segue uma lógica híbrida, dividida entre:
- o estado de origem da mercadoria
- e, parcialmente, o estado de destino.
Para diminuir a concentração da arrecadação nos estados produtores, foi criado o DIFAL (Diferencial de Alíquota), mecanismo que transfere parte da receita para o estado de destino da operação.
Por exemplo, em uma venda de São Paulo para Minas Gerais, aplica-se uma alíquota interestadual de 12%. Se a alíquota interna mineira for de 18%, São Paulo fica com 12% da operação interestadual, enquanto Minas Gerais recebe a diferença de 6%.
Com a Reforma Tributária, essa lógica será substituída por um modelo integralmente baseado no destino. No novo sistema, a arrecadação do IBS pertencerá ao estado e ao município onde ocorrer o consumo do bem ou serviço. Especialistas indicam que essa mudança pode intensificar disputas entre estados e municípios consumidores pela divisão da arrecadação.
O especialista em direito tributário da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP), Carlos Crosara, afirma que o novo modelo tende a aumentar tensões federativas devido às desigualdades econômicas e demográficas do país.
“Haverá assimetria na arrecadação, porque o Brasil é geograficamente, economicamente e demograficamente muito diverso. Existem poucas cidades com grande população e alta renda. Para ter uma ideia, cerca de 400 municípios brasileiros têm população acima de 100 mil habitantes, considerando o total de 5.570. O restante tem menos de 100 mil. Então, estados e municípios ficarão incomodados”, comenta.
Segundo o tributarista, ainda é impossível prever estatisticamente quais entes federativos ganharão ou perderão arrecadação em comparação ao modelo atual do ICMS e ISS.
“O que se pode afirmar é que será muito difícil — tomando como base o destino e a ponderação populacional — dividir de forma justa mais de R$ 1 trilhão entre 26 estados, um Distrito Federal e 5.570 municípios completamente distintos em população, renda, desenvolvimento urbano, consumo, emprego e escolaridade”, avalia.
Fim da guerra fiscal
O advogado tributarista formado pela Universidade de São Paulo e especialista em Governança e Compliance, Luís Garcia, destaca que a nova lógica de arrecadação do IBS — concentrada no estado e município do consumo — tende a enfraquecer a chamada guerra fiscal entre os entes federativos.
No modelo anterior, grande parte da arrecadação permanecia no estado ou município de origem da operação, o que estimulava governos locais a conceder benefícios fiscais para atrair empresas e investimentos. Com a Reforma Tributária e adoção do princípio do destino, essa estratégia perde força, pois a arrecadação passará a pertencer majoritariamente ao local do consumo.
“Veremos um impacto considerável em empresas que, buscando esses benefícios, estabeleceram-se em determinados municípios e estados e que agora terão essa realidade completamente alterada. Terão que se reinventar e buscar soluções para compensar a perda dos benefícios fiscais com melhorias operacionais. Porém, isso nem sempre será possível, podendo levar a decisões drásticas, incluindo mudança de localização”, ressalta.
Serviços digitais e comércio eletrônico
Outro desafio importante da Reforma Tributária será a definição do destino das operações, especialmente em transações digitais e no comércio eletrônico. Muitas vezes, a mercadoria pode ser entregue em um estado diferente daquele em que o comprador reside. Nos serviços digitais, a complexidade aumenta: um usuário pode contratar uma plataforma de streaming, software ou serviço online enquanto se desloca constantemente entre cidades, estados ou até países.
Nesse contexto, a identificação do local efetivo de consumo — critério que definirá quem ficará com a arrecadação do IBS — ainda gera dúvidas entre especialistas e empresas.
“A definição do local de consumo, nesses casos, pode ser bastante subjetiva. Há várias complicações que preocupam tanto as empresas quanto os estados e municípios, que dependiam desses benefícios para arrecadar valores significativos. É uma mudança grande e complexa, que traz insegurança jurídica”, afirma Garcia.
O tributarista ressalta que vários pontos precisarão ser esclarecidos na regulamentação e, futuramente, pelo Poder Judiciário.
Tendência de aumento da judicialização
Crosara avalia que a implementação do novo sistema da Reforma Tributária deverá gerar um aumento expressivo de disputas legais e administrativas entre contribuintes e o Fisco. Como o IBS e a CBS formarão um modelo novo no país, espera-se crescimento de dúvidas interpretativas, autuações fiscais e controvérsias sobre incidência, créditos tributários e definição do local de destino das operações.
Para ele, embora IBS e CBS tenham praticamente as mesmas normas gerais, cada um contará com estruturas distintas para julgamento administrativo. Enquanto a CBS seguirá o modelo federal tradicional, com órgãos como o CARF, o IBS será administrado e julgado pelo Comitê Gestor do IBS.
Na visão do especialista, isso pode resultar em interpretações divergentes para tributos estruturalmente similares.
Outra crítica é à composição dos órgãos responsáveis por uniformizar entendimentos e harmonizar precedentes. Segundo Crosara, esses colegiados terão predominância de representantes do Fisco, o que pode favorecer interpretações voltadas à arrecadação.
Como consequência, ele prevê maior judicialização. Como IBS e CBS serão regulamentados por leis complementares nacionais, o Superior Tribunal de Justiça deverá exercer papel central na uniformização da interpretação das novas regras tributárias.
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